2015年是“十二五”最后一年，也是推動能源體制革命落地的行動之年。從目前形勢看，今年我國能源體制改革面臨著較多有利因素，同時也面臨一定不利因素。初步判斷，今年最有可能在能源行業準入和行業結構、價格形成機制、政府調控和監管等方面出臺改革措施，某些方面或有較大突破。

利好因素:市場寬松是改革重要前提

高層高度重視，是推動能源體制改革的強大動力。在十八屆三中全會所提出的全面深化改革任務中，只有能源領域的改革被上升到革命高度，這是其他行業所沒有享受到的“待遇”，從改革到革命，既顯示中央高層對能源改革的高度重視，也暗含著能源體制改革的壓力和緊迫性。

國際、國內能源市場供需相對寬松是能源體制改革的一個重要前提條件。歷史經驗表明，在能源需求快速增長、供需偏緊時，很難進行能源體制改革，因為保證能源供給、滿足能源需求是第一要素。如今，全球能源供需狀況和供應格局產生了很大變化，賣方競爭加劇、買方需求不足、供給過剩，如果沒有地緣政治干擾，短期內能源供應將相對寬松。國內也是如此，經濟進入新常態，能源需求增長放緩，煤炭、電力、石油等主要能源行業產能過剩，難以再像過去那樣出現大幅度波動和規模性短缺的現象，為推進體制改革、提高能源利用效率創造了相對穩定的條件。

以頁巖油氣為代表的出清潔能源發展和新技術提升，是推動能源體制改革的重要支撐。在市場機制作用下，美國出現了頁巖油氣革命，推動了美國能源獨立，這顯示了能源體制改革對能源安全的重要作用。另外，對于電力行業來說，隨著交易平臺、智能電網等技術平臺的建設和完善，為電力體制改革提供了相對較好的技術支撐。

治理環境污染的緊迫為能源體制改革提供了操作空間。當前，霧霾等環境污染以及日益凸顯的能源約束已讓公眾切身感受到能源消費對環境產生的負外部性，整體而言公眾支持通過推動體制改革治理霧霾、緩解能源約束。國際經驗也表明，民眾的認可，可以倒逼政府和企業清潔發展，如美國上世紀70年代的環保革命。

不利因素不容小視

能源體制改革呈現“碎片化”局面。事實上，能源體制改革的口號和具體措施已提出多年，但總的來看，之前的改革過多地局限于某一部分，沒有頂層設計，沒有形成系統性和全盤性，過于分散和“碎片化”，導致社會存在“體制改革就是漲價”的誤解。

缺乏合理的能源體制改革風險或成本分攤機制。任何一項改革都既有收益，又存在一定風險，需要付出一定成本。目前推進能源體制改革，將面臨著降低能源消耗與保持經濟高速發展的矛盾、保障國家能源安全與當前國際能源市場動蕩的矛盾等風險，如何應對，成本如何分攤，目前還沒有形成詳細共識。

能源行業不同主體之間利益博弈。推動能源體制改革，勢必會改變目前的利益分配格局，從而引發新一輪利益博弈。之前獲得利益的能源企業不愿因改革承受巨大利益損失，推動改革意愿不強，甚至暗中阻饒。

展望與建議

能源行業可能將實行市場準入“負面清單”制度，行業進入壁壘將得到有效消除。

十八屆三中全會的決定要求“實行統一市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域”，目前，上海自由貿易區正進行“負面清單”制度試點。按照今年經濟體制改革總體部署，國家或許公布實行市場準入“負面清單”制度的具體實施意見或方案，全面推行市場準入“負面清單”制度。作為行業壟斷程度高、市場競爭不充分、政府干預過多、市場準入門檻高、競爭地位不平等的能源行業，最有必要也最應該實行“負面清單”制度。

能源行業市場化改革步伐加快，部分環節或領域的壟斷局面將會逐步打破，價格日趨市場化。

油氣行業：2015年，油氣體制改革將成為能源體制改革重中之重，在油氣產業上、中、下游，可能均會出臺一些改革措施。

上游環節，在國務院授權下，由國土資源部對準入資質做出新的符合現今實際和改革要求的解釋。在油氣區塊的獲得資質上，修改之前的行政授予方式，以頁巖油、頁巖氣或新增常規油氣區塊為突破口，采取招標方式，允許其他合法的石油公司進入。同時，加強對區塊開采的監督檢查，要求區塊占用者必須定期報告工作并上邀地質資料。建議區塊依法退出機制，防止油企只占不采、只占不退，導致大量已探明儲量長期被空置而不能投入開發、貢獻產量。第三，要求資源勘探開發區塊持有者在保護商業秘密和權益的年限后，按工作階段上交地質資料，作為國家基礎性、公益性信息資源。從事涉及該地該項資源勘探開發和相關研究者都可按規定向國家的資料管理部門申請獲得這些資料信息，以節約勘探開發和相應研究經費、不做重復工作。在中游環節，對于運輸管網來說，可按照“財務獨立—業務獨立—產權獨立”三步走的戰略逐步推進管道業務與生產、配氣、銷售業務分開，并向第三方公平提供輸送和儲運服務，出臺《油氣管網設施公平開放監管辦法》的具體實施細則。對于儲備庫來說，放開投資準入限制和價格管制，引入社會資本多家投資、多家經營，并執行獨立核算。在下游環節，放開成品油經營批發資格限制，改變當前城市天然氣特許經營機制，改為許可經營制，以促進競爭。

在油氣價格機制方面，考慮到成品油定價改革相對比較成熟、社會適應性強、改革難度相對較小，可以試點將將成品油定價權下放給企業，并由第三方機構發布國際原油價格權威信息，增強透明度。盡快實行天然氣價格并軌三步走策略，將增量氣和存量氣價格并軌后，像深圳輸配電價改革試點一樣擇機選擇上海、新疆等地實行天然氣價格形成機制改革試點，探索天然氣輸配氣價改革經驗。另外，建議在川渝地區或新疆試點開展能源綜合改革試驗區，打破壟斷，放開價格管制，進行全方位、系統性改革，以能源改革推動經濟發展。

電力行業：將按照新一輪電力體制改革方案確定的改革思路，逐步落實：一是電力大用戶與發電企業直接交易試點范圍逐步擴大，更多地區將實行“直購電”試點，“多買、多賣”的市場競爭機制逐步形成。二是“輸配電價改革”試點范圍從深圳擴大到內蒙古蒙西電網，如果進展順利，一些電力資源豐富或消費區域，例如東北區域、新疆或上海等也可能開展此類試點，為準確監管輸配電價提供更豐富的素材。三是電網企業的一些輔助功能，例如規劃、設計或房地產、傳媒等其他不關聯的業務或投資受到抑制，電網企業業務逐步收縮，不再統購統銷，主要集中于從事電網投資運行、電力傳輸配送等。

四是配售電業務放開，該領域將涌現出非常多主體，這是新一輪電改所帶來的最大紅利。筆者認為，今后能夠獲得售電牌照的主體主要包括：不承擔電力輸配任務的市縣級供電局，重組為獨立的售電公司，從發電企業直接購電，繳納輸電費用，自主向用戶售電；以五大電力為主的發電企業，在企業內部組建售電部，直接與用戶談判，在大用戶直接交易的同時從事售電或配電業務；高新產業區、工業園區內可以組建配售電主體，為園區或開發區內部企業提供售電打包服務；與電網相關的工程建設公司，與用戶貼近的節能服務公司、公共服務行業公司均可有參與售電競爭的機會；分布式電源用戶、社會資本成立的獨立售電企業等也有望獲得售電牌照。最后，電價方面，上網電價更加體現競價上網，終端銷售電價與上網電價及時聯動。在試行輸配電價改革試點的深圳、內蒙古等地，終端銷售電價有可能下調。

煤炭行業：煤炭行業產能相對分散，是相對開放的競爭市場。行政性壟斷主要體現在進出口方面。目前我國具備煤炭進出口資格的企業只有神華集團、中煤集團、五礦集團和山西煤炭進出口集團等4家，這在一定程度上限制了煤炭的進出口貿易。雖然國家鼓勵進口，但外資企業卻未獲得煤炭進口許可證的權利，只能和國內煤炭進出口企業合作，顯然將阻礙煤炭進出口市場的競爭，可以考慮放開進出口限制。

在當前國內煤炭行業低迷時，主要改革措施應是繼續執行2014年出臺的煤炭行業脫困政策，更多遵循市場規律，關鍵要調整好供求關系，重點圍繞對煤礦違法違規建設生產、不安全生產、超能力生產和劣質煤生產消費等4個方面嚴格治理。

能源行業基本市場制度將進一步得到健全和完善。

能源行業基本市場制度主要包括能源法律法規制度和能源稅收制度。能源法律法規制度前者目前還不夠完善，有的要新立，有的要補充修改。2015年，國家將完成一些法律法規的重新清理、修改和新立，還會為適應新的形勢修訂和制訂過去由能源企業執行的一大批國標、行標和內部規章等，部分行業標準、政策會被廢除。對于能源稅收制度，主要是執行新的煤炭資源稅、成品油消費稅政策，并在征收環節、方式，稅收優惠方面出臺一些細則。同時，進一步加強涉及能源行業不合理的行政事業性基金、收費等清理。例如，各種附加在電力、成品油價格里面的基金、收費項目。

能源行業混改力度進一步加大。

進一步剝離國有油氣企業辦社會職能，還原其企業的本質職能。例如，擴大國有油氣企業“三供一業”的分離移交試點范圍；推進企業離退休人員社會化管理；對原先由企業舉辦的醫院、學校、非專業類消防資產等社會性事務采取關閉、改制、統一管理或移交政府等多種處置方式進行分類處置。

繼續深化油氣企業市場化經營機制的改革。例如，適當擴大市場化選聘企業經營管理人才的比例，采取股票期權、限制性股票、崗位分紅權等方式建立長效激勵約束機制，建立一個能夠合理流動，優勝劣汰的企業人才利用機制。

出臺具體舉措讓非國有資本既能“進得來、留得住”，還能“過得好”。能源行業混合所有制改革并非簡單讓非國有資本進來壯大其自身的資本實力，而應相互發揮自身優勢，取長補短，最后達到資本配置和運行效率“雙提高”，國有和非國有資本“雙贏”的目的。

（作者單位：國家發改委價格監測中心，本文僅代表作者本人意見）