在內蒙古自治區做光伏電站的企業，幾乎都要面臨兩個土地稅種：耕地占用稅和土地使用稅。在光伏電站進入內蒙的早期，這些稅的細節尚未明確下來，隨著電站規模越來越大，當政府機構開始明確就這兩個稅種進行征稅，并且稅額較高，給大量光伏電站投資商帶來了困擾。

一位在內蒙涉足新能源多年的開發人員透露，“早期做風電項目的時候并未遇到耕地占用稅的問題，并且風電是按照點征[光伏項目的點征部分包括樁基礎、逆變器室、中控室、升壓站、變電站等]計算，做光伏電站前期評估的時候參考了風電，進行經濟評價時也沒有考慮耕地占用稅的問題。其實做經濟評價的時候好多稅種都沒考慮進去，電站運行兩年后相關部門給加了一些新稅種。”在這位人士透露，風電實施的是點征，而光伏電站有圍場，所以征收是按照圍場內面積征收的。

耕地占用稅的夢魘

耕地占用稅是國家對占用耕地建房或者從事其他非農業建設的單位和個人，依據實際占用耕地面積、按照規定稅額一次性征收的一種稅。《全國土地分類（試行）》規定，全國土地分為三大類，即農用地、建設用地和未利用地。農用地包括耕地、林地、草地等；未利用地包括荒草地、鹽堿地、灘涂等。耕地占用稅與光伏電站業主間最大的矛盾有兩方面，一方面是征收面積，另一方面是未利用地也在被征收。

《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》對農用地和建設用地做出了征稅規定，并未涉及未利用地，因此，未利用地不應被征收耕地占用稅。未利用地的屬性成為了內蒙光伏電站建設的矛盾點。

內蒙的土地有兩個部門在管理，國土資源廳和農牧業廳。國電蒙電的一位光伏電站前期開發人員透露，在進行前期土地考察的時候，“多次發現一地兩用或一地兩證的情況，譬如一塊地在國土部門顯示的是未利用地或荒地，但農牧業廳卻給土地所有者頒發了草地證”。

據光伏們了解，內蒙的光伏電站有80%左右場內都涉及到草地。中環能源在內蒙與Sunpower的合資公司華夏聚光的電站中也遇到了這個問題，一位負責人透露，“有個電站1400畝土地中一半是荒地，一半是一般耕地，其實就是荒漠化了的草地，稅務機構多次催促上繳耕地占用稅。”

如果要上繳耕地占用稅，這部分的費用對光伏電站的收益有直接的影響。一位在內蒙投資了多個光伏電站的國有企業負責人表示，內蒙緯度較高，每兆瓦占地面積要近40畝（每畝666.6平米），而各盟市對耕地占用稅的稅額要求也不同，據說內蒙可能統一將稅額定在20元/平米，這樣的話每兆瓦電站光耕地占用稅就超過50萬，如果20MW電站全部都征收耕地的話這個單一稅額會超過1000萬。十一科技內蒙公司的一位負責人透露，他們項目被要求征收17元/平米的耕地占用稅。

華夏聚光某項目還涉及到部分林地，其某位負責人透露，有些地在國土部門看是荒地，但林業部門顯示是林地，“我們建議能不能普查下，把這個問題糾正了，因為以前做退耕還林，有些地區為了拿到補貼故意將荒地報成林地，而這些地方的人現在后悔了，光伏電站的土地租金比林地補貼高多了。”他表示，征用林地要交四項費用，林木費、林業資源費、植被恢復費還有農民的安置費，四項加起來大約每畝4萬。

一家知名的基金在拿到海外資金注入后在中國收購了多座光伏電站，他們在內蒙的蒙東和蒙西各收購了一座建成的項目。其蒙東電站中有小部分草地，這家公司的項目經理韓英（據要求化名）表示，“雖然只有部分草地，但全場都被征收耕地占用稅，這是不符合國家條文規定的。我們做土地預審的時候是按照永久性征地來計算的，即使場區全都是草地，要交的耕地占用稅原則上也沒有這么多。”韓英公司完成電站收購后與之前的業主簽署了風險公擔協議，萬一發生耕地占用稅的話賣方需要提供一定的補償。韓英公司在蒙西的20MW電站則有70%的面積為草地，做土地預審的時候通過多方協調最終按照點征的方式來上繳耕地占用稅，“開始時收到稅務局的通知是按照全場面積征收的，要交1000萬左右，經過多方談判才按照點征來執行，最終壓縮到10畝左右。但也有風險，因為是當地市政府部門簽署的合同，而不是主管的國土部門和稅務部門，所以如果主管部門再找上門來，也說不好。”

事實上，內蒙大多數光伏電站都一直遲遲未繳耕地占用稅。據一位知情人士透露，“目前大部分電站業主都沒有繳耕地占用稅，但也有一些交了的，他們成本控制得比較低，覺得能算得過賬來就繳了，但他們繳了就弄得其他業主說不過去。”據了解，包括十一科技在內的幾家電站業主因為遲遲不繳耕地占用稅都被相關部門封了賬號。

一位熟悉內蒙的人士透露，“全區都在征繳，據我們了解，現在內蒙經濟下行，財政收入下降，導致政府部門壓力很大，擴大稅源是一種方式，我們觀察到內蒙的新增投資很大一部分都來自包括光伏電站在內的新能源項目，而礦業等傳統支撐業務都不景氣。”而分稅制也影響了內蒙的地方稅收。關于耕地占用稅的抱怨此起彼伏。

在不久前國務院督察組內蒙自治區重點項目座談會上，包括國家發改委重大項目稽查辦副司級特派員江顯華、國家稅務總局政策法規司副司長羅天舒及所得稅司副司長卜祥來等參加了座談，在座的幾家光伏企業業主代表在匯報完其項目進展后向相關部門領導匯報了耕地占用稅過高的問題。

事實上，早在一年前，內蒙的幾家國有企業光伏投資商就已經向內蒙的有關部門反應相關問題，并呈交了一份關于耕地占用稅征收的建議。這些幾個電站業主負責人一年多的努力終于換來了成果。

夢魘中醒來

2015年7月15日，內蒙古自治區財政廳聯合地方稅務局共同下發了《關于明確光伏發電耕地占用稅政策的通知》，該通知在第一部分明確指出：單位和個人從事集中式地面并網光伏電站建設占用耕地或其他農用地的，無論永久占地還是租賃占地，均形成了建房或從事非農業建設的事實，應當征收耕地占用稅。但是，對于電站光伏板陣列之間沒有改變土地性質且保持原狀及原有農牧業功能的土地，不征收耕地占用稅。

某國企負責人王蒙（應要求匿名）向光伏們表示，“這個政策是利好的，但是對于‘電站光伏板陣列之間沒有改變土地性質且保持原狀及原有農牧業功能的土地不征收耕地占用稅’沒有明確規定這部分面積如何界定。”王蒙透露，根據之前的技術測算，在內蒙39至41度緯度地區，改變土地性質的那部分（陰影面積）差不多是20%，如果是丘陵或坡地，這個比例還要下降。這就意味著對于一般光伏電站來說，耕地占用稅或許能下降80%。

這份文件還明確指出，設施農業光伏電站沒有占用耕地和其他農用地的不會征收耕地占用稅，這些項目包括利用農業溫室、大棚頂部空閑空間建設的電站。

與光伏電站建設及運營直接相關的進場道路、逆變壓站、辦公樓等附屬設施占用耕地或其他農用地的部分，該文件明確表示應當征收耕地占用稅。而業主“臨時占用耕地或其他農用地的，按照稅法規定征收耕地占用稅。”王蒙揣測了該條的意思是“從文件嚴密角度加的，在工程建設期間可能會改變了土壤和地秒，考慮了臨時用地的使用規范。”

在這份文件下發執行后，內蒙光伏電站須上繳的耕地占用稅將大大減少，對這里光伏電站投資是一個利好消息。一位參與提案編寫的人士評價道，“雖然當初提案中的細則內容很多都沒有落實到這個文件中，但事實上是政策制定者默認了，譬如未利用地不用繳耕地占用稅，這本來就該這么做，是有些部門強行征收，本就不合規，所以新出臺的文件也就沒有標明。”

懸而未決的土地使用稅

根據相關政策，土地使用稅是指在城市、縣城、建制鎮、工礦區范圍內使用土地的單位和個人，以實際占用的土地面積為計稅依據，依照規定由土地所在地的稅務機關征收的一種稅賦。土地使用稅按年計算、分期繳納，繳納期限由省、自治區、直轄市人民政府確定。屋頂分布式、農業大棚、魚光互補光伏電站免征土地使用稅；利用荒地、灘涂等土地建設光伏電站，對經過批準整治的土地和改造的荒廢土地，給予10年期限的免稅。經批準開山填海整治的土地和改造的廢棄用地，從使用的月份起免稅5-10年。

光伏們在了解相關政策后發現兩個矛盾：土地使用稅是否應由租地的光伏企業繳納；撤鄉并鎮后是否仍要征收土地使用稅。大部分光伏企業占地都是租地，國家土地法沒有明確規定，企業租地也要繳納土地使用稅。過去，向企業征收的土地使用稅一般都是點征，并未把租地部分也算進去。《國家稅務局關于檢發〈關于土地使用稅若干具體問題的解釋和暫行規定〉的通知》規定，土地使用稅由擁有土地使用權的單位或個人繳納。一些企業對此的解讀是，企業作為土地的承租方，并非土地的第一使用人，而土地使用權的實際擁有者（村、嘎查集體[內蒙古的行政村]和農牧民等等）才是土地的第一使用人，土地使用稅應由他們繳納。

另外按規定，土地使用稅只能在縣城以上城市征收，鄉管轄的土地不會被征稅。然而，近些年內蒙古大規模的撤鄉定鎮，“90%以上的鄉都被改成鎮，結果，以前鄉里的光伏電站也要被開征土地使用稅了”。實際上，內蒙古地區的“鎮”和內陸通常意義上的“鎮”不一樣，前者面積很大，很多都是農村，撤鄉定鎮只是行政機構縮減。而企業和稅務機關對征稅區域的理解也不同，企業認為，鎮政府所在區域才應被征稅；而稅務機關則認為，鎮的整個管轄面積都應被征稅。

從2014年初至今，內蒙地區主要強調耕地占用稅，土地使用稅還沒有開始大面積繳收，但部分電站業主認為這是趨勢，稅率從6元至十幾元不等。王蒙表示，內蒙的土地使用稅有個區間，而不同的盟市有不同的執行價格，我們建議相關部門要明確發文來規范這個，現在大家對土地使用稅的立即有異議，目前我們項目的土地使用稅還沒被催繳過。而華夏聚光的一座電站的土地使用稅為9元/平米，這家公司的負責人已經通過多個渠道將相關意見反饋到政策制定部門。

韓英對土地使用稅也有疑義，“按照過去實際操作看，土地使用稅一般都是進行點征的，不會把租地部分全都算進去。但相關政策文件中沒有明確這一點。我們也理解土地使用稅是要繳的，但需要一個明確的說法。”雖然很多電站業主尚未開始繳土地使用稅，但這個問題仍然需要直面。

在解決了耕地占用稅后，土地使用稅將成為下一個話題。一位電站業主又面臨了新的稅費，“土地建設基金，這屬于費，按道理基金應該有時效性，要繳多少年得明確，不能無限時得收，過去針對電力企業收取過，現在針對新能源項目，相關部門也沒有一個明確的說法，只是說可能會收。”不管面對怎樣的困難，內蒙的光伏電站拓荒者們將會繼續用實際行動推動這塊廣袤土地上的新能源行業更健康、理性的發展。