能源是人類社會生存與發展的重要物質基礎，目前世界能源結構是以煤炭、石油、天然氣等化石能源為主體的結構，而化石能源是不可再生的資源，大量耗用終將枯竭，并且在生產和消費過程中有大量的污染物排放，破壞生態與環境。近年來隨著經濟社會發展，全球氣候變暖、自然生態環境惡化等有關環境的問題逐步凸顯，社會各個階層對于經濟發展與環境保護之間協調發展的問題越來越關注，而與此相對應的社會生產對于能源需求的逐漸增大，也同樣成為了一個嚴峻的問題亟待解決。所以優先發展清潔可再生能源為主的能源革命，已經成為了一個必然趨勢。在新的清潔可再生能源中，光伏發電和風力發電是發展最快的，而光伏發電作為當前對于光能利用的主要產業之一，在近半個世紀以來，已經在世界范圍內逐步崛起，世界各國都把太陽能光伏發電的開發和利用作為重要的發展方向。

一、光伏發電產業發展優勢與意義

長期以來我國以煤炭為主的能源結構，導致了能源利用效率低下，生態環境日益惡化，已經是世界上環境污染最為嚴重的國家之一，發展可再生能源已迫在眉睫。太陽能是替代化石能源潛力最大的可再生能源，憑借其分布的廣泛性、資源清潔性、能源可再生性以及技術發展的充分性，必將在未來能源結構中占據重要的位置。

內蒙古日照資源屬于一類和二類地區，為我國太陽能資源富集區，適合大力推廣光伏應用。赤峰市位于內蒙古中東部，從氣候條件看，赤峰市屬于大陸性季風氣候，日照充足，太陽能資源豐富，從區位優勢看，赤峰市緊鄰華北、京津唐地區，是蒙東電網輸出華北電網的接口，地域輻射優勢明顯，北部地區有豐富的荒漠資源，且離主電網較近，發展荒漠光伏電站具有得天獨厚的優勢，大力發展光伏發電產業，可提供更多綠電，有利于優化能源結構。

二、光伏發電產業現狀

光伏發電是根據光生伏特效應原理，利用太陽電池將太陽光能直接轉化為電能。1954年，美國科學家恰賓和皮爾松在美國貝爾實驗室首次制成了實用的單晶硅太陽電池，誕生了將太陽光能轉換為電能的實用光伏發電技術。豐富的太陽能資源，是取之不盡、用之不竭的、無污染、廉價、人類能夠自由利用的能源。太陽能每秒鐘到達地面的能量高達80萬千瓦時，據科學家測算，假如把地球表面01%的太陽能轉為電能，轉變率5%，每年發電量就可達56×1012千瓦小時，相當于世界上能耗的40倍。正是由于太陽能的這些獨特優勢，20世紀90年代后，光伏發電快速發展，美國、日本、德國、瑞士等國，很早就紛紛制定了光伏發展計劃，并投巨資進行技術開發和加速工業化進程。資料顯示，2009年中國出臺了“金太陽”示范工程以后，徹底拉開了中國光伏裝機加速的序幕，2011年新增2.5GW，2012年新增5.0GW，伴隨著2013的新支持政策出臺，當年新增裝機容量10GW(新增量居世界首位)，2015年上半年，全國累計光伏發電量達190億千瓦時。目前全國累計光伏發電裝機容量超過100萬千瓦的達8個省（區、市），分別為甘肅578萬千瓦、新疆（含兵團）570萬千瓦、青海470萬千瓦、內蒙古403萬千瓦、江蘇302萬千瓦、寧夏239萬千瓦、河北160萬千瓦和浙江143萬千瓦。

在全國光伏發電產業快速發展的大環境下，赤峰市也積極招商引資，發展包括光伏發電在內的新能源建設項目，現已投入生產運營的有3家，分別是坐落在元寶山區的赤峰蒙能光伏發電有限公司（代號1）、坐落在林西縣統部鎮的內蒙古中能國電新能源科技有限公司（代號2）和坐落在敖漢旗長勝鎮的國電敖漢旗光伏發電有限公司（代號3），正在建設的有8家，籌建的有7家。已經投產的三家企業運行穩定。

當前在國際國內對環保和節能日益重視的情況下，發展和使用清潔的可再生能源，改善空氣質量和生態環境，已經成為國際社會的一致共識。上述三家企業的運營情況足以說明光伏發電產業的發展對促進節能減排和保護生態環境將發揮重要的作用，我區提出把內蒙古建成保障首都、服務華北、面向全國的清潔能源基地，要實現這個目標，大力發展可再生的光伏發電產業是一個現實選擇。

三、光伏發電產業稅收政策效應分析

從目前看，光伏發電產業呈現出了穩步發展的局面，而且對促進節能減排和保護生態環境起到了重要作用，但是從財稅政策上考慮，與之相對應的稅收優惠政策卻呈現出了相對滯后的情況。

（一）光伏發電產業當前主要稅收政策。到目前為止，我國涉及光伏發電行業的主要稅收政策，有以下幾項：增值稅方面，按照《關于光伏發電增值稅政策的通知》（財稅〔2013〕66號）的規定，自2013年10月1日至2015年12月31日，對納稅人銷售自產的利用太陽能生產的電力產品，實行增值稅即征即退50%的政策，目前政策已即將到期。企業所得稅方面，太陽能光伏發電企業符合《企業所得稅法》第二十七條第二款、《企業所得稅法實施條例》第八十七條及《公共基礎設施項目企業所得稅優惠目錄（2008年版）》“由政府投資主管部門核準的太陽能發電新建項目”條件的，自項目取得第一筆生產經營收入所屬年度起，第一至第三年免征所得稅，第四年至第六年減半征收企業所得稅的規定。上述相關稅收優惠政策，一方面能使生產企業降低生產及運營成本，從而使企業能集中更多物質資源投向技術研發或擴大規模，另一方面也能大大提高消費者的綠色環保意識，保證他們從技術進步及優惠政策中受益，最終擴大消費，更好地促進光伏發電產業的發展。但除此之外，在占比較大的耕地占用稅、土地使用稅以及各類附加稅費上，并沒有與之相對應的稅收優惠政策。

（二）光伏發電產業經濟與稅收效應。光伏發電企業主要涉及的稅費有增值稅、企業所得稅、土地使用稅、城市維護建設稅、教育費附加、地方教育費附加及水利建設基金等，但土地使用稅所占的比重最大，以元寶山區蒙能光伏發電有限公司基礎數據為例，企業預計年發電量2879萬千瓦時，預計產值2735萬元，占地面積568000平方米，年應繳土地使用稅（6元/平）3408萬元，占企業全部應納稅額的比例高達54%左右。出現上述情況的原因主要是受到光伏發電行業自身特點的影響，其太陽能電池板作為設備的主體發揮著巨大的作用，其發電量的多少和太陽能電池板的占地面積呈現正比變化的趨勢，因此所有的光伏發電產業納稅人，其土地使用稅的計稅依據都比較大，以該企業為例，經測算如果全額繳納城鎮土地使用稅，生產經營上將處于虧損狀態。

（三）電力行業稅收政策比對分析。為了更好地比對光伏發電行業在整個電力行業中所適用的財稅優惠政策情況，對電力行業所享受的流轉稅、所得稅、財產行為稅的稅收優惠政策情況進行比對分析如下：　

稅種    行   業	流轉稅	所得稅	財產行為稅
火電行業	無	無	電力行業管線用地、水源用地，供電部門輸電線路用地、變電站用地；熱電廠的供熱 管道用地；免征土地使用稅；對廠區圍墻外的灰場,免征土地使用稅。
風電行業	增值稅50%即征即反	企業所得稅三免減半	內地稅字【2013】285號：對其輸電線路及不改變農牧民直接從事農牧業生產用途的農牧業用地，暫免征收土地使用稅。
水電行業	小水電適用6%增值稅率，裝機容量超過100萬千瓦的水力發電站，2013年1月1日至2015年12月31日，其增值稅實際稅負超過8%的部分即征即退；2016年1月1日至2017年12月31日，其增值稅實際稅負超過12%的部分即征即退	企業所得稅三免減半	水電站除發電廠房用地，工附業生產用地，辦公、生活用地外的其他用地免土地使用稅。
光伏發電	增值稅50%即征即返	企業所得稅三免減半	無

從上表的比對我們可以發現，在電力各行業的財稅政策對比中，水電行業的優惠政策相對力度較大，風力發電和光伏發電次之，火力發電較少。但是考慮到市場占有量和產業成熟度，能夠充分發揮政策效應的反而是火電行業最大，水電行業次之，風電和光伏發電最小。同時從上表也可以看出，在財產行為稅方面，按照《國家稅務局關于電力行業征免土地使用稅問題的規定》（國稅地字〔1989〕13號）的文件規定，“對火電廠廠區圍墻外的灰場、輸灰管、輸油（氣）管道、鐵路專用線用地，免征土地使用稅；對水電站的發電廠房用地（包括壩內、壩外式廠房），生產、辦公生活用地，照章征收土地使用稅；對其他用地給予免稅照顧”，而光伏發電項目屬于清潔能源，國家鼓勵類產業，在財產行為稅方面卻沒有稅收優惠政策。

四、促進光伏發電產業發展的稅收政策建議

光伏發電產業作為清潔型新能源開發利用的主導產業之一，是解決能源供應短缺和環境污染問題的有效途徑,出臺長期積極的財稅支持政策，以擴大國內光伏市場、積極引導國內光伏產業的健康發展，實現國家能源安全都具有重要意義，因此結合赤峰地區當前光伏發電產業的現狀，在稅收政策方面提出如下建議：

（一）實行分期繳納耕地占用稅的政策。光伏發電企業的特點是前期一次性投入金額比較大，投資成本高，經測算回收期至少12年以上，期限相對較長。如國電敖漢旗光伏發電有限公司，項目靜態投資194億元，建設期利息300萬元，動態投資為197億元。項目資本金比例按20％考慮，80%為銀行貸款，貸款利率（5年以上）56%。總規模20兆瓦，預計年發電量2851萬千瓦時，經過計算資本金內部收益率為639%，項目投資內部收益率（稅后）為304%。光伏發電占用土地面積較大，如該項目租賃敖漢旗長勝鎮集體土地約1570畝，按目前每平方米20元耕地占用稅計算，應納耕地占用稅近2100萬元，因初期投資大，回款周期長，企業初期運營十分困難。因此建議對光伏發電產業生產用占地的耕地占用稅可考慮給予分期繳納的稅收優惠，在納稅義務發生之日起5年內按比例分期繳納，解決企業籌備初期投資大資金緊張的困難。

（二）依所占用土地性質實行分類征收城鎮土地使用稅的政策。目前赤峰地區的光伏發電企業占地形式大部分是以長期租用的形式與農牧民簽訂長期土地使用合同，一般是30年，如國電敖漢旗光伏發電有限公司租賃敖漢旗長勝鎮集體土地約1570畝。光伏電站占地面積雖然較大，但一般都是建在離城鎮較為偏遠的地區，如坐落在林西縣統部鎮的大唐盛陽太陽能發電有限公司占地1200畝全部為荒地，坐落在巴林左旗碧流臺鎮的曠達光伏電力有限公司占地482499畝全部為荒地，上述情況實際上是對荒地的有效利用，可為區域經濟發展發揮有利作用。針對企業運行中土地使用面積較大，土地使用稅稅負重等問題，建議加大對光伏發電企業的支持力度，出臺光伏發電企業的土地使用稅優惠政策，對光伏發電企業城鎮土地使用稅可實施分類征收的原則，具體有三種方案可供選擇：一是對占用荒地的光伏發電企業的生產用地，給予減半征收城鎮土地使用稅的稅收優惠，對其辦公、生活用地的城鎮土地使用稅按規定照章征收。二是對利用荒地等無農業利用價值的土地上建設光伏電站的納稅人在一定期限內免征城鎮土地使用稅，例如可自取得第一筆生產經營收入之日起五年內免征城鎮土地使用稅，對其辦公、生活用地的城鎮土地使用稅按規定征收。三是對占用耕地建設的光伏發電企業按照規定全額征收城鎮土地使用稅。這樣通過發揮稅收的調節功能，鼓勵企業利用荒地，避免了濫用耕地的現象，解決了光伏發電企業占地面積大，土地使用稅稅負偏重的問題，必能促進光伏發電企業的健康有序發展。（ 作者系內蒙古赤峰市地方稅務局）