近年來，我國各級政府不斷推出利用太陽能的政策，鼓勵民營資本參與太陽能的利用和開發之中，尤其在太陽能光伏電站的開發與建設領域，掀起了一股熱潮。可以說，投資太陽能光伏電站，是一個既有穩定投資回報，又是一項有利環境改善，造福子孫后代的事業。

在中國現有法律法規及政策框架下，太陽能光伏電站的開發、建設需要經過哪些流程，以及土地法律問題有哪一些，本文擬作一個初步介紹。

1、光伏電站的開發建設的主要工作及流程

首先要做好土地的盡調工作，土地盡調工作的主要內容：

投資者在光伏電站項目前期，需要對項目所利用土地的地形以及朝向和日照情況、周邊環境和電網結構、送出線路的條件、和當地電網公司的政策等條件進行考察和盡調。考察和盡調的內容還應當包括是否有鐵路、高速公路等跨越光伏電站所利用土地，光伏電站所利用土地是否為泄洪區，線路走廊有無油庫、氣源、地下管網、水源等。

2、備案申請的主要工作內容

項目用地盡調完成后，確定沒有問題，可與當地政府簽訂開發協議書（投資框架協議），進入項目的備案申請階段。

1）準備

在項目備案申請時，需要委托有資質的單位協助，由其編制大型光伏并網電站項目備案申請報告、可行性研究報告。

2）項目備案階段所需要的工作及需要的行政部門書面意見（部分書面意見可能因不同省份存在差異）主要包括以下：

安監局對安全評估報告的意見；

水利部門對水土保持方案的意見；；

國土部門就項目壓覆重要礦產資源有關問題的意見；

國土部門就項目地質災害評估的意見；

環保部門就項目環境影響報告的意見；

住建部門就項目用地選址意見；

國土部門就項目建設用地土地預審意見；

文物部門就項目選址用地選址意見；

農業部門的意見；

畜牧部門的意見；

武裝部門的意見；

辦理建設項目銀行資金證明（不少于項目總投資的20%）以及辦理建設項目與銀行的貸款意向（不高于項目總投資的80%）；

項目可行性研究報告、項目接入系統設計方案的評審意見；

)電力公司接入電網的意見。

3）最終取得發改委備案

最終取得省一級發改委的備案（部分省份一定權限已經下放）。

3、項目建設階段的主要工作內容及流程

1）合格EPC承包商的選定、組件和其他材料及設備供應商的選定

太陽能光伏電站的建設，通常選用EPC模式進行建設。所以，選擇一家有經驗且信譽卓越的EPC承包商，對于多快好省地建設太陽能光伏電站，至關重要。同時，還應當選定合格的組件和其他材料及設備供應商。

2）監理方的選定

選擇一個好的監理方，對于太陽能光伏電站建設過程中質量的把控非常重要。監理方應當具有太陽能電站建設監理的相關經驗，所指派人員應當熟悉EPC所使用組件等設備和材料。

3）會同各方預驗收和進行試驗以及并網、電價批復和最終驗收

在最終竣工驗收前，投資方應當會同各方對太陽能光伏電站進行預驗收，并對光伏電站進行各項指標的試驗；積極開展有關并網工作和電價批復工作；條件達到的，組織最終驗收。

4、開發、建設中的土地法律問題

我國土地法律制度中，只有集體所有的土地以及國有土地兩種所有權的土地。而光伏電站建設大多位于農村荒山，所以必然涉及如何處理集體所有權土地的問題。令人遺憾的是，由于各種歷史原因，我國的集體土地，無論從權屬的確認，以及流轉，都存在著比較多的問題，包括但不限于以下：

1）集體土地大多沒有證照

雖然國家已經開始注意到不動產登記，并著手處理，但目前來看，很多集體土地并未能辦理相關的登記。這就給如何確認光伏電站所利用土地的權屬帶來很大的困擾。換句話說，投資人在建設光伏電站時，應當找哪一個主體來簽訂有關土地的合同，是首先需要解決的問題。

2）是簽訂租賃合同還是承包合同、轉包合同、承包經營權轉讓合同或者流轉合同

目前，大部分太陽能光伏電站項目的期限大概在26年左右，所以，對于土地使用的期限也應當與之相匹配。但是，租賃合同受法律保護的期限只限于20年，超過的期限不受法律保護。所以，如果簽訂土地有關的合同，不建議簽訂租賃合同。

根據我國法律規定，農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包。所以，如果農村集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以直接通過招標、拍賣、公開協商等方式簽署承包合同。

根據我國法律法規規定，承包方有權依法自主決定承包土地是否流轉、流轉的對象和方式。任何單位和個人不得強迫或者阻礙承包方依法流轉其承包土地。農村土地承包經營權流轉的受讓方可以是承包農戶，也可以是其他按有關法律及有關規定允許從事農業生產經營的組織和個人。

在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。但受讓方應當具有農業經營能力。承包方依法取得的農村土地承包經營權可以采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他符合有關法律和國家政策規定的方式流轉。所以，太陽能光伏電站項目公司可以簽訂承包經營權流轉合同，以獲得太陽能光伏電站項目所利用土地的使用權。但，承包方與受讓方達成流轉意向后，以轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，承包方應當及時向發包方備案；以轉讓方式流轉的，應當事先向發包方提出轉讓申請。

承包經營權轉讓也屬于流轉的一種形式。

需要注意的是，我國法律規定耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年；林地的承包期為三十年至七十年。但，并未對荒地承包期限作出規定。對于以其他方式承包荒地的，可以就承包期限，由雙方協商確定。

3）土地用途的限制

根據我國法律規定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。

所以，對于建設太陽能光伏電站項目，大多比較保守的做法是，將光伏電站項目與一個農業項目相結合開展，以符合我國法律關于農村土地用途的限制。

4）程序問題

根據我國法律規定，發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。所以，在利用農村土地建設光伏電站項目時，務必注意經過此程序。