日前，國土資源部向天津市國土資源和房屋管理局回復關于光伏發電用地有關事項的函中表示，對于使用農用地新建光伏發電項目的，包括光伏方陣在內的所有用地均應按建設用地管理，依法履行規劃、計劃、轉用、征收、供應手續，其中農用地的類型按照土地調查成果認定，光伏方陣的面積按照《光伏發電站工程項目用地控制指標》核定。

甘肅自然能源研究所副所長李世民告訴記者，此函進一步強調了光伏方陣用地按建設用地管理，光伏用地難的問題可能會更加凸顯。事實上，目前一些地方的農業光伏項目并沒有嚴格將場內用地流轉為建設用地，如此一來，這些農業光伏的發展或將受到限制。

據了解，光伏電站之所以出現用地難的問題，主要還是因為一些瓶頸導致。接下來，該如何破除這些瓶頸呢？

瓶頸一 光伏發展與土地緊缺矛盾

近兩年來，我國光伏產業實現了迅猛發展，隨著西部光伏裝機趨于飽和，并網與消納矛盾突出，中東部地區發展光伏成為必然趨勢。然而，由于東部土地資源緊缺，光伏農業、漁業等日漸受到重視。但在發展過程中，光伏電站擠占耕地資源的問題也日益突出，“假光伏農業”現象時有發生。

“目前許多企業打著光伏農業的旗號建設光伏電站，結果卻是電站建成后并網發電，農業項目則形同虛設。”業內人士告訴記者，這主要原因在于企業往往從光伏角度出發，將光伏裝機量最大化而導致農業生產受損。

二者結合之后，土地利用率必然下降。這也是業內很多光伏農業項目淪為“雞肋”的原因。

由此，可以想象，農業光伏違規用地的案例必然會發生。如今年5月，占地2000畝的福建最大農光互補光伏項目———漳浦綠領農業科技大棚光伏電站，因為違規用地問題被當地國土部門公開通報，除了被罰款14萬元之外，還被要求拆除土地上的建筑物。

對于地面電站來說，少則幾十兆瓦，大則上百兆瓦，這么大的電站不是一畝兩畝的地可以滿足的，需要占用大量土地。那么，哪些土地可以使用？哪些土地使用時必須要辦理征用手續？對此問題，不少農民、項目實施企業，甚至基層政府干部都不太清楚，這也是光伏違規用地事情發生的另外一個重要原因。

在談到光伏電站建設如何避免違規用地時，李世民則向記者表示，一是政策要明確，不能含糊其辭、模棱兩可，必須讓企業知道哪根紅線不能碰；二是政府要引導企業因地制宜建設電站，比如在光伏電站優選體系設計中，增加土地綜合利用的評分權重。同時，國家層面還應該從指標分配上入手，目前屋頂光伏并不占指標，可以放開屋頂電站的指標。

瓶頸二 監管體制不夠完善

盡管各個部門用地監管日趨嚴格，但正如部分光伏行業從業者所言，目前我國光伏電站用地政策仍存在監管部門眾多、監管尺度不一、新型用地政策制定滯后等問題，導致企業在調研用地性質、辦理用地手續等問題時仍多有忌憚。

據了解，曾經在地面光伏電站的開發建設過程中，林業和國土部門對土地的雙重管理現狀給光伏電站的開發帶來麻煩。如2015年9月18日，國家發展改革委等六部委出臺的《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》（以下《意見》）明確提出，對于光伏發電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途的，允許以租賃等方式取得。然而，在實踐中，國土部門和林業部門對土地性質的認定標準不同，且相關數據庫沒有聯網合并，導致某些項目在國土部門的規劃中被劃為“未利用地”或“荒地”，而在林業部門的規劃里則“變成”了“規劃林地”或“宜林地”，給光伏電站的開發建設帶來嚴重障礙。

記者了解到，直到2015年12月，國家林業局在下發的《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》中明確指出：對于森林資源調查確定為宜林地而第二次全國土地調查確定為未利用地的土地，可采用“林光互補”的用地模式。上述問題才得到正式解決。

除了對未利用土地各部門認定不同之外，還出現了其他問題。以河南蘭考200兆瓦農光互補光伏電站項目為例。據了解，由鄭州某新能源科技有限公司投資19.77億元利用黃河灘地建設的蘭考200兆瓦光伏電站項目于2014年4月1日獲得河南省發展改革委復核核準，并原則上列入2014年建設規劃和資金補貼的光伏電站項目規模。但直至項目主體工程于2014年年底完工之時，仍未獲得水利行政主管部門的審查意見。2015年5月23日，黃河水利委員會叫停該項目。

面對這類體制機制問題，李世民認為，相關部門應該協調建設一個聯網平臺，以不同土地類型紅線和電網消納能力為前提，各地制定當地的光伏規劃和用地指標，具體到每一塊土地的性質上，同時建立公平公正合理且透明的評判機制。

瓶頸三 建設用地建光伏成本高

根據《意見》，光伏發電等項目使用農用地建設電站的，所有用地部分均應按建設用地管理。

“在中東部地區，戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地非常少，雖然林地資源相對豐富，但在林地建光伏國家要求的比較嚴格，這樣的話絕大數地面光伏電站只能建在農業用地，一旦光伏電站建設占用農用地，所有用地部分若是按建設用地管理，電站的建設成本則會大幅增加。”李世民對記者說，如果農業光伏全部按照建設用地處理，以20兆瓦的電站為例，光新增的土地成本就要超過2000萬，如果在建設用地費用較高的東部發達地區，這個支出還要更大。

“之前由于天津不限制光伏發電指標，光伏用地成本相對較低，導致大量企業涌入，其中包括昌盛日電、協鑫新能源、國家電投、信義、華電、天津昱電太陽能、通威等都在天津開發了農業光伏電站。”據一位在天津開發光伏電站的相關公司負責人透露，從此次國土資源部發給天津的函來看，新的正在開展工作的光伏項目肯定會受限。他所在的公司在開工后不久，經風險評估不得不停止施工。

據記者了解，由于受到該函的影響，近期，天津國土部門暫停了農業光伏、漁光互補項目的用地預審。關于如何減少光伏用地成本，李世民建議，當體制機制不可控時，企業只能從自身做起、多穿一層防護衣，在項目建設前期，首先，要仔細研讀國家相關政策、盡量避讓河道、林地等敏感區域，最大可能的使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地建設電站，合理控制成本，避免一次性投入較大的資金。

另外，開發商還應高度重視項目可行性研究工作開展的廣度和深度，在項目開始前，廣泛征詢相關政府主管部門和權威專業機構的意見，根據綜合意見，科學合理的選址建設光伏電站，避免在項目后期才發現顛覆性問題，導致項目終止或不必要的經濟損失。