前不久，媒體對國土資源部2016年土地核查對光伏項目的影響做了報道：

核查中，第一次把光伏項目用地作為了專項重點核查內容。根據監測情況，要求我國中部某省“凡是2016年被監測到的光伏用地圖斑，都必須嚴格執行國土資規【2015】5號文件，占用農用地的必須按建設用地進行變更”。

在此次光伏用地核查中，僅某中部一個省份被監測到的光伏用地圖斑就有451個，涉及用地面積4.73萬畝。其中，占用農用地面積1.08萬畝(耕地0.93萬畝，其他農用地0.15萬畝)。據悉，目前已按建設用地變更土地性質的面積為0.66萬畝。

建設用地價格高，企業無疑將付出計劃外的大量土地成本。其實，早在2015年，國土就有了明確的答復，詳見本號之前總結的《國土資源部關于光伏用地的回復匯總》，匯總了國土資源部對于涉及光伏用地的意見。

資料1：《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》(國土資規〔2015〕5號)

發布日期：2015年9月18日

發文部門：土地利用管理司


第一條、第四款中提出：

(四)采取差別化用地政策支持新業態發展。光伏、風力發電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協議，用地報當地縣級國土資源部門備案;對項目永久性建筑用地部分，應依法按建設用地辦理手續。對建設占用農用地的，所有用地部分均應按建設用地管理。

之后，國土針對企業對此問題的咨詢，做了詳細的答復。

資料2：國土資源部不動產登記中心的答復

發文日期：2015年12月21日

發文單位：國土資源部法律事務中心

問題

甲光伏發電企業擬利用荒山坡搭建光伏發電設施，需占用800畝未利用地。關于此類項目，甲企業應如何辦理用地手續?

解答

本案的焦點在于光伏產業用地的性質如何界定，是否全部按照建設用地的有關規定辦理用地手續。近期，國土資源部、國家發改委、科技部、工業和信息化部、住房和城鄉建設部、商務部六部委聯合發布的《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》(國土資規〔2015〕5號)(以下簡稱《意見》)對此進行了明確。

一、對于不占壓土地、不改變地表形態的未利用地部分，可按原地類認定，用地報當地縣級國土資源部門備案

《意見》明確規定：“光伏、風力發電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定。不改變土地用途，在年度土地變更調查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協議，用地報當地縣級國土資源部門備案……”可見，甲企業用于搭建光伏發電設施所占用的800畝未利用地無需全部辦理農轉用手續。對于不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可以按原地類認定，在不改變土地用途的前提下，在年度土地變更調查時作出標注。對于此類用地，允許以租賃的方式取得，但雙方要簽訂好補償協議，用地需報當地縣級國土資源部門備案。

二、對于項目建筑永久性占用未利用地部分，應依法按占用建設用地辦理手續

《意見》(四)同時規定：“……對項目永久性建筑用地部分，應依法按建設用地辦理手續。”本案中，甲企業光伏發電項目中用于建設永久性建筑的用地部分應當與不占壓土地、不改變地表形態的用地部分進行區分，對于建設永久性建筑的用地部分應當認定為建設用地，按照法律規定辦理未利用地轉用等相關建設用地審批手續。

三、對于建設占用農用地的，所有用地部分均應按占用建設用地辦理用地手續

《意見》(四)規定：“對建設占用農用地的，所有用地部分均應按建設用地管理。”光伏發電用地不同于一般的建設用地，沒有對土地硬化形成建筑物或構筑物，但占地時間長、影響農作物種植生長，如果項目占用了農用地，土地占用期間均無法進行農業活動，因此如果甲企業光伏發電項目建設占用了農用地，則該項目所有用地部分均應按占用建設用地依法履行農用地轉用等審批手續。

綜上，本案中，甲企業應當綜合考慮所占用土地的原用途、具體用地方式等因素對占用土地進行分類，根據上述規定向國土資源管理部門申請辦理相應的用地手續。

政策短評：從國土的5號文，以及對此問題的答復中可以清楚看出：

1)對于光伏項目占用“非農業用地”，則光伏方陣部分可以認定不改變土地性質，僅變電站部分為建設用地;

2)如果占用的是農用地，因為影響了農作物的生長，則包含光伏方陣在內的所有用地均需要變更為建設用地。

在國土資源部出臺5號文之后，國家林業局2015年11月也出臺了《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》，對于光伏項目如何使用林地做了詳細的規定：

資料3：國家林業局關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知

發文日期：2015年11月27日

發文單位：國家林業局

一、各類自然保護區、森林公園(含同類型國家公園)、瀕危物種棲息地、天然林保護工程區以及東北內蒙古重點國有林區，為禁止建設區域。其他生態區位重要、生態脆弱、地形破碎區域，為限制建設區域。

二、光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區域覆蓋度高于50%的灌木林地。

三、對于森林資源調查確定為宜林地而第二次全國土地調查確定為未利用地的土地，應采用“林光互補”用地模式，“林光互補”模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質。

四、光伏電站建設必須依法辦理使用林地審核審批手續。采用“林光互補”用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時占用林地辦理使用林地手續，運營期雙方可以簽訂補償協議，通過租賃等方式使用林地。

根據上述文件，對國家林業局對光伏可利用的林地政策匯總如下表。

表 1：林地對于做光伏電站的規定


除了農業用地、林地以外，還有一些特殊地區需要特別注意。

第一類：自然保護區

根據《中華人民共和國自然保護區條例》：

在自然保護區的核心區和緩沖區內，不得建設任何生產設施。在自然保護區的實驗區內，不得建設污染環境、破壞資源或者景觀的生產設施;建設其他項目，其污染物排放不得超過國家和地方規定的污染物排放標準。

第二類：湖泊、河道、防洪等水利設施附近區域

在之前的《九起光伏項目違法用地及處罰案例》中介紹了3起違法占用水利設施、受到懲罰的光伏項目。近日，湖北荊州的某光伏項目，也因在湖泊上違規建設，不得不拆除，而造成前期3000萬投資打水漂。而該項目為當地政府招商引資引起的，省發改委有立項。可見，當地招商部門的政府官員，由于不涉及土地業務，對國家的用地政策也并不熟悉。

隨著光伏電站像中東部轉移，越來越多的項目涉及到土地問題。因此，一定要在項目建設前充分研究透國家相關的用地政策，防止受行政處罰、后期變更土地性質而增加電站成本、或電站被拆除等風險發生。