“今年以來，一方面，中央環(huán)保督察加碼推進(jìn)，污染防治和生態(tài)保護(hù)力度不斷加大；另一方面，宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)去杠桿，資本市場(chǎng)對(duì)環(huán)保的態(tài)度由熱轉(zhuǎn)冷，PPP項(xiàng)目展開深入調(diào)整。作為污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的主力軍，環(huán)保產(chǎn)業(yè)似乎走入了十字路口。未來環(huán)保產(chǎn)業(yè)究竟是冷是暖？怎樣的環(huán)保產(chǎn)業(yè)更有市場(chǎng)前景？”全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)會(huì)長趙笠鈞近日在2018中國環(huán)境上市公司峰會(huì)上提出上述問題。
在與會(huì)專家和業(yè)內(nèi)人士看來，無論是PPP規(guī)范還是環(huán)保強(qiáng)監(jiān)管，都是一柄雙刃劍，在給環(huán)保行業(yè)帶來壓力的同時(shí)，也將倒逼其強(qiáng)化內(nèi)功從而實(shí)現(xiàn)“涅槃”之變。
PPP清庫 環(huán)保產(chǎn)業(yè)進(jìn)入“冷靜期”
一場(chǎng)關(guān)于不規(guī)范項(xiàng)目的清庫風(fēng)暴，讓環(huán)保PPP似乎瞬間就進(jìn)入了“冷靜期”。“2013年以來，在財(cái)政部和發(fā)改委兩大部門的大力推動(dòng)下，PPP模式如燎原之火迅速成為基建領(lǐng)域主流，其中環(huán)境項(xiàng)目的占比是最大的。”桑德集團(tuán)董事長文一波說。
大岳咨詢董事長金永祥也認(rèn)為，過去5年，正是因?yàn)镻PP的大力推廣，才使得很多企業(yè)收獲了大量新業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模增長，污水處理、垃圾處理等環(huán)保行業(yè)也因此獲得高速發(fā)展。
不過，也正是2013年以后，PPP市場(chǎng)開始逐漸暴露出問題，一些地方出現(xiàn)泛化濫用PPP的現(xiàn)象。據(jù)財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目官員張戈介紹，去年全國金融工作會(huì)議以來，財(cái)政部開始主動(dòng)地規(guī)范整頓，防范化解風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)中央、省、市、縣四級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目管理都進(jìn)行了升級(jí)，嚴(yán)格了財(cái)政承受能力10%的限制。截至今年10月，總共清理了2428個(gè)項(xiàng)目，2.9萬億元的投資額。
在這一整頓過程中，環(huán)保產(chǎn)業(yè)對(duì)PPP由熱捧轉(zhuǎn)為疏遠(yuǎn)。“前兩年我們簽了300億PPP項(xiàng)目，今年沒有簽?zāi)敲炊啵旧辖^大部分項(xiàng)目沒太參與。”文一波坦言。
而外資企業(yè)代表蘇伊士這幾年幾乎沒有參與PPP項(xiàng)目。蘇伊士新創(chuàng)建執(zhí)行副總裁孫明華直言，目前PPP項(xiàng)目回報(bào)太低，他們接觸的項(xiàng)目最高也就6%至7%、甚至更低，根本達(dá)不到投資要求。并且風(fēng)險(xiǎn)太大，特別是地方的支付能力和信用還有待提升。最近，蘇伊士參與了武漢的一個(gè)PPP項(xiàng)目，實(shí)際只占投資的0.1%。“我們注意到，行業(yè)內(nèi)不少項(xiàng)目往往重投資不重運(yùn)營，重形式不重效果，重投資不重回報(bào)。”
配套規(guī)范將發(fā)布 “新PPP時(shí)代”來臨
威立雅中國區(qū)副總裁、董事總經(jīng)理黃曉軍認(rèn)為，一個(gè)PPP合同，有兩點(diǎn)至關(guān)重要。一是明確的價(jià)格機(jī)制、回報(bào)機(jī)制，也就是“物有所值”；二是要有非常明晰的服務(wù)邊界，以法律來保障。
博天環(huán)境集團(tuán)總裁吳堅(jiān)表示，在PPP項(xiàng)目的選擇上，企業(yè)要充分考慮項(xiàng)目后期的運(yùn)營效果、可產(chǎn)生的社會(huì)價(jià)值，并依自身情況設(shè)立項(xiàng)目邊界，做好風(fēng)險(xiǎn)控制。“PPP也是一種投資行為。建議企業(yè)既不要追求項(xiàng)目規(guī)模而盲張，也不要因?yàn)槎虝r(shí)間內(nèi)存在的問題就避而遠(yuǎn)之，應(yīng)以理性看待PPP作為商業(yè)模式的價(jià)值。”
“清理整頓后，PPP將真正迎來新時(shí)代、好時(shí)代、大時(shí)代的發(fā)展。”張戈說。他還透露，財(cái)政部接下來還將配合司法部出臺(tái)PPP條例，預(yù)計(jì)今年年底可能就會(huì)發(fā)布。“此外，我們也在準(zhǔn)備一個(gè)配套的PPP規(guī)范實(shí)施政策，‘踩剎車’的同時(shí)也要促發(fā)展。”
根據(jù)全國PPP中心平臺(tái)的數(shù)據(jù)，目前參與PPP項(xiàng)目的7029家企業(yè)中，民營資本和外資總共占比達(dá)到了48%。尤其是在市場(chǎng)開發(fā)較早、現(xiàn)金流回報(bào)比較穩(wěn)定的垃圾處理和污水處理領(lǐng)域，民營資本的參與率更是高達(dá)82%。
“民營資本對(duì)于整個(gè)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的PPP是有引領(lǐng)和帶動(dòng)作用的，他們的技術(shù)讓政府方學(xué)到了很多風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、科學(xué)決策的知識(shí)，同時(shí)也讓公共服務(wù)更加專業(yè)、更加多樣，效率和質(zhì)量都得到了提升。”張戈說，PPP在公眾服務(wù)領(lǐng)域和生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域?qū)⒋笥兴鶠椋Ｍ鞣嚼^續(xù)保持對(duì)PPP的信心，為污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)貢獻(xiàn)更多力量。
孫明華表示，2018年之前叫“舊PPP時(shí)代”，從2018年開始是“新PPP時(shí)代”。希望在“新PPP時(shí)代”有明確的政策和方向，也多給外資參與PPP的機(jī)會(huì)。
環(huán)保強(qiáng)監(jiān)管 激發(fā)市場(chǎng)強(qiáng)需求
在環(huán)保督察的持續(xù)加碼和需求升級(jí)的雙重加持下，巨大的環(huán)境治理市場(chǎng)空間也在加速釋放。然而，今年在環(huán)保行業(yè)中似乎出現(xiàn)了一個(gè)悖論。
“理論上，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察等強(qiáng)監(jiān)管可拉動(dòng)更多的環(huán)保市場(chǎng)，環(huán)保投資的高峰本該出現(xiàn)，實(shí)際情況并非如此，產(chǎn)業(yè)沒有迎來‘春天’反而走入了‘寒冬’。”環(huán)境商會(huì)副會(huì)長兼首席環(huán)境政策專家駱建華說。
而在生態(tài)環(huán)境部政策研究中心主任吳舜澤看來，觀察環(huán)保企業(yè)目前的境況，應(yīng)從PPP金融政策、去杠桿等多種因素的大背景下，從環(huán)保強(qiáng)監(jiān)管和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等角度來看。在任何時(shí)候、在任何一個(gè)國家或在任何一個(gè)階段，依法常態(tài)環(huán)境監(jiān)管都是對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最大驅(qū)動(dòng)力。有些企業(yè)過分激進(jìn)、負(fù)債率過高，而且高度依賴回款，這是資金錯(cuò)配的問題。個(gè)別企業(yè)出了問題不代表整個(gè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)出了問題。
專家認(rèn)為，目前的“常態(tài)化”生態(tài)環(huán)境監(jiān)管措施被市場(chǎng)視為“強(qiáng)監(jiān)管”。原因有兩方面：一是與之前相對(duì)較為寬松的監(jiān)管環(huán)境相比，政策對(duì)排污的約束性大大提高，令市場(chǎng)倍感壓力；二是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管措施的常態(tài)化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提出了較高要求。“從當(dāng)前冬季霧霾情況的發(fā)展態(tài)勢(shì)來看，生態(tài)環(huán)境強(qiáng)監(jiān)管在未來不僅不能削弱，而且要繼續(xù)強(qiáng)化。”復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心副主任李志青表示。
中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授馬中也認(rèn)為，“強(qiáng)監(jiān)管”還需要更“強(qiáng)”，各類專項(xiàng)行動(dòng)都是以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，但從環(huán)境質(zhì)量的改善情況來看，約束性指標(biāo)仍有待進(jìn)一步落實(shí)。雖然中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察推動(dòng)了監(jiān)管力度的加大，但還有一些已經(jīng)制定的政策沒有真正落實(shí)，許多環(huán)保產(chǎn)業(yè)需求還沒有真正釋放。
但是，目前不少經(jīng)濟(jì)政策落實(shí)還不夠。“以環(huán)境稅為例，今年前10個(gè)月只收了80億元，距離以前的200億元排污費(fèi)差距較大。”馬中說，包括 “三去一降一補(bǔ)”政策，環(huán)境治理本應(yīng)該是企業(yè)要補(bǔ)的短板，是“一補(bǔ)”，但在落實(shí)過程中，一些企業(yè)卻把環(huán)境治理當(dāng)作成本，歸到“一降”去了，導(dǎo)致政策執(zhí)行錯(cuò)位。
吳舜澤認(rèn)為，環(huán)保企業(yè)目前出現(xiàn)的問題不是環(huán)保強(qiáng)監(jiān)管帶來的問題。“其實(shí)很多現(xiàn)有政策能夠解決現(xiàn)有問題，關(guān)鍵是能否有效落實(shí)，把政策用到位，解決好相應(yīng)問題。但不要將政策和市場(chǎng)對(duì)立起來，兩者應(yīng)該相互促進(jìn)。”
此外，專家表示，環(huán)保強(qiáng)監(jiān)管的推進(jìn)理應(yīng)激發(fā)環(huán)保強(qiáng)需求，在引入系統(tǒng)性環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度和政策工具之后，這個(gè)趨勢(shì)將變得更明顯，環(huán)保產(chǎn)業(yè)應(yīng)該抓住其中的機(jī)遇。
在與會(huì)專家和業(yè)內(nèi)人士看來，無論是PPP規(guī)范還是環(huán)保強(qiáng)監(jiān)管，都是一柄雙刃劍，在給環(huán)保行業(yè)帶來壓力的同時(shí)，也將倒逼其強(qiáng)化內(nèi)功從而實(shí)現(xiàn)“涅槃”之變。
PPP清庫 環(huán)保產(chǎn)業(yè)進(jìn)入“冷靜期”
一場(chǎng)關(guān)于不規(guī)范項(xiàng)目的清庫風(fēng)暴，讓環(huán)保PPP似乎瞬間就進(jìn)入了“冷靜期”。“2013年以來，在財(cái)政部和發(fā)改委兩大部門的大力推動(dòng)下，PPP模式如燎原之火迅速成為基建領(lǐng)域主流，其中環(huán)境項(xiàng)目的占比是最大的。”桑德集團(tuán)董事長文一波說。
大岳咨詢董事長金永祥也認(rèn)為，過去5年，正是因?yàn)镻PP的大力推廣，才使得很多企業(yè)收獲了大量新業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模增長，污水處理、垃圾處理等環(huán)保行業(yè)也因此獲得高速發(fā)展。
不過，也正是2013年以后，PPP市場(chǎng)開始逐漸暴露出問題，一些地方出現(xiàn)泛化濫用PPP的現(xiàn)象。據(jù)財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目官員張戈介紹，去年全國金融工作會(huì)議以來，財(cái)政部開始主動(dòng)地規(guī)范整頓，防范化解風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)中央、省、市、縣四級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目管理都進(jìn)行了升級(jí)，嚴(yán)格了財(cái)政承受能力10%的限制。截至今年10月，總共清理了2428個(gè)項(xiàng)目，2.9萬億元的投資額。
在這一整頓過程中，環(huán)保產(chǎn)業(yè)對(duì)PPP由熱捧轉(zhuǎn)為疏遠(yuǎn)。“前兩年我們簽了300億PPP項(xiàng)目，今年沒有簽?zāi)敲炊啵旧辖^大部分項(xiàng)目沒太參與。”文一波坦言。
而外資企業(yè)代表蘇伊士這幾年幾乎沒有參與PPP項(xiàng)目。蘇伊士新創(chuàng)建執(zhí)行副總裁孫明華直言，目前PPP項(xiàng)目回報(bào)太低，他們接觸的項(xiàng)目最高也就6%至7%、甚至更低，根本達(dá)不到投資要求。并且風(fēng)險(xiǎn)太大，特別是地方的支付能力和信用還有待提升。最近，蘇伊士參與了武漢的一個(gè)PPP項(xiàng)目，實(shí)際只占投資的0.1%。“我們注意到，行業(yè)內(nèi)不少項(xiàng)目往往重投資不重運(yùn)營，重形式不重效果，重投資不重回報(bào)。”
配套規(guī)范將發(fā)布 “新PPP時(shí)代”來臨
威立雅中國區(qū)副總裁、董事總經(jīng)理黃曉軍認(rèn)為，一個(gè)PPP合同，有兩點(diǎn)至關(guān)重要。一是明確的價(jià)格機(jī)制、回報(bào)機(jī)制，也就是“物有所值”；二是要有非常明晰的服務(wù)邊界，以法律來保障。
博天環(huán)境集團(tuán)總裁吳堅(jiān)表示，在PPP項(xiàng)目的選擇上，企業(yè)要充分考慮項(xiàng)目后期的運(yùn)營效果、可產(chǎn)生的社會(huì)價(jià)值，并依自身情況設(shè)立項(xiàng)目邊界，做好風(fēng)險(xiǎn)控制。“PPP也是一種投資行為。建議企業(yè)既不要追求項(xiàng)目規(guī)模而盲張，也不要因?yàn)槎虝r(shí)間內(nèi)存在的問題就避而遠(yuǎn)之，應(yīng)以理性看待PPP作為商業(yè)模式的價(jià)值。”
“清理整頓后，PPP將真正迎來新時(shí)代、好時(shí)代、大時(shí)代的發(fā)展。”張戈說。他還透露，財(cái)政部接下來還將配合司法部出臺(tái)PPP條例，預(yù)計(jì)今年年底可能就會(huì)發(fā)布。“此外，我們也在準(zhǔn)備一個(gè)配套的PPP規(guī)范實(shí)施政策，‘踩剎車’的同時(shí)也要促發(fā)展。”
根據(jù)全國PPP中心平臺(tái)的數(shù)據(jù)，目前參與PPP項(xiàng)目的7029家企業(yè)中，民營資本和外資總共占比達(dá)到了48%。尤其是在市場(chǎng)開發(fā)較早、現(xiàn)金流回報(bào)比較穩(wěn)定的垃圾處理和污水處理領(lǐng)域，民營資本的參與率更是高達(dá)82%。
“民營資本對(duì)于整個(gè)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的PPP是有引領(lǐng)和帶動(dòng)作用的，他們的技術(shù)讓政府方學(xué)到了很多風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、科學(xué)決策的知識(shí)，同時(shí)也讓公共服務(wù)更加專業(yè)、更加多樣，效率和質(zhì)量都得到了提升。”張戈說，PPP在公眾服務(wù)領(lǐng)域和生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域?qū)⒋笥兴鶠椋Ｍ鞣嚼^續(xù)保持對(duì)PPP的信心，為污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)貢獻(xiàn)更多力量。
孫明華表示，2018年之前叫“舊PPP時(shí)代”，從2018年開始是“新PPP時(shí)代”。希望在“新PPP時(shí)代”有明確的政策和方向，也多給外資參與PPP的機(jī)會(huì)。
環(huán)保強(qiáng)監(jiān)管 激發(fā)市場(chǎng)強(qiáng)需求
在環(huán)保督察的持續(xù)加碼和需求升級(jí)的雙重加持下，巨大的環(huán)境治理市場(chǎng)空間也在加速釋放。然而，今年在環(huán)保行業(yè)中似乎出現(xiàn)了一個(gè)悖論。
“理論上，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察等強(qiáng)監(jiān)管可拉動(dòng)更多的環(huán)保市場(chǎng)，環(huán)保投資的高峰本該出現(xiàn)，實(shí)際情況并非如此，產(chǎn)業(yè)沒有迎來‘春天’反而走入了‘寒冬’。”環(huán)境商會(huì)副會(huì)長兼首席環(huán)境政策專家駱建華說。
而在生態(tài)環(huán)境部政策研究中心主任吳舜澤看來，觀察環(huán)保企業(yè)目前的境況，應(yīng)從PPP金融政策、去杠桿等多種因素的大背景下，從環(huán)保強(qiáng)監(jiān)管和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等角度來看。在任何時(shí)候、在任何一個(gè)國家或在任何一個(gè)階段，依法常態(tài)環(huán)境監(jiān)管都是對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最大驅(qū)動(dòng)力。有些企業(yè)過分激進(jìn)、負(fù)債率過高，而且高度依賴回款，這是資金錯(cuò)配的問題。個(gè)別企業(yè)出了問題不代表整個(gè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)出了問題。
專家認(rèn)為，目前的“常態(tài)化”生態(tài)環(huán)境監(jiān)管措施被市場(chǎng)視為“強(qiáng)監(jiān)管”。原因有兩方面：一是與之前相對(duì)較為寬松的監(jiān)管環(huán)境相比，政策對(duì)排污的約束性大大提高，令市場(chǎng)倍感壓力；二是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管措施的常態(tài)化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提出了較高要求。“從當(dāng)前冬季霧霾情況的發(fā)展態(tài)勢(shì)來看，生態(tài)環(huán)境強(qiáng)監(jiān)管在未來不僅不能削弱，而且要繼續(xù)強(qiáng)化。”復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心副主任李志青表示。
中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授馬中也認(rèn)為，“強(qiáng)監(jiān)管”還需要更“強(qiáng)”，各類專項(xiàng)行動(dòng)都是以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，但從環(huán)境質(zhì)量的改善情況來看，約束性指標(biāo)仍有待進(jìn)一步落實(shí)。雖然中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察推動(dòng)了監(jiān)管力度的加大，但還有一些已經(jīng)制定的政策沒有真正落實(shí)，許多環(huán)保產(chǎn)業(yè)需求還沒有真正釋放。
但是，目前不少經(jīng)濟(jì)政策落實(shí)還不夠。“以環(huán)境稅為例，今年前10個(gè)月只收了80億元，距離以前的200億元排污費(fèi)差距較大。”馬中說，包括 “三去一降一補(bǔ)”政策，環(huán)境治理本應(yīng)該是企業(yè)要補(bǔ)的短板，是“一補(bǔ)”，但在落實(shí)過程中，一些企業(yè)卻把環(huán)境治理當(dāng)作成本，歸到“一降”去了，導(dǎo)致政策執(zhí)行錯(cuò)位。
吳舜澤認(rèn)為，環(huán)保企業(yè)目前出現(xiàn)的問題不是環(huán)保強(qiáng)監(jiān)管帶來的問題。“其實(shí)很多現(xiàn)有政策能夠解決現(xiàn)有問題，關(guān)鍵是能否有效落實(shí)，把政策用到位，解決好相應(yīng)問題。但不要將政策和市場(chǎng)對(duì)立起來，兩者應(yīng)該相互促進(jìn)。”
此外，專家表示，環(huán)保強(qiáng)監(jiān)管的推進(jìn)理應(yīng)激發(fā)環(huán)保強(qiáng)需求，在引入系統(tǒng)性環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度和政策工具之后，這個(gè)趨勢(shì)將變得更明顯，環(huán)保產(chǎn)業(yè)應(yīng)該抓住其中的機(jī)遇。
